从对民航监管运行的反思和监管体系的探究来看,定位不准、能力不足、动力不强是导致“有关民航管理机构监管不到位”的主要原因。 6月29日,国家安监总局公布了“8·24”空难的调查报告。这是自2002年中国民航行业重组和体制改革以来,第一次针对民航安全监管体系及其人员进行的责任认定,并提出了处理意见和整改措施建议。在历时近两年的勘查、取证、鉴定和分析后,“8·24”空难的调查报告指出,“有关民航管理机构监管不到位”是该事故的间接原因之一,显现出民航现有安全监管运行当中存在的信息支持手段落后、调控手段不足、标准不明确、程序不规范等问题。 面临危机与挑战,我们应当反思现有的监管运行中存在的漏洞,有针对性地探求未来监管体系改革的出路与方向,设计出既符合公众期望又具有可实施性的改革方案,从而提高民航安全监管的系统能力和绩效水平。 监管运行体系的不足 目前,我国民航监管模式是基于规章的行政化管理。这种管理模式容易形成条块分割和专业壁垒,因而在进行系统的绩效测评、体系设计和配置上需要进一步丰富管理手段。笔者对现有民航监管与运行管理体系提出以下几个亟须改进的方面: 一是民航监管资源合理配置和一体化运行的监管信息平台尚有欠缺。资源是完成任务的基础,是否具备充足和有效的资源决定了监管工作是否有效。构建高效的安全管理体系,首先要从面向监管运行的资源一体化配置做起,其中包括制度资源、技术资源、信息资源、人力资源等方面。 二是民航监管机构尚未做到以专业团队为依托的内外专业化管理运行机制。一体化的资源配置取决于能否高效地进行监管运行管理。民航监管在运行管理方面存在“行政化”倾向,是造成监管工作低效和资源浪费的主要原因。在政企分离的情况下,继续使用过去的行政化手段不仅越来越难以起到真正的作用,而且不能满足资源优化配置和提高监管绩效的需要。 三是民航监管工作流程需要进一步统一审定标准。充分发挥民航监管机构的专业职能,要求民航监管机构能够形成一整套系统的方法论和业务流程,从而在思想和行动上形成统一整体。由于民航监管机构没有进行过系统的业务流程建设,因而在实际监管工作中难免出现各个监察员各自为战的情况。 四是民航监管的信息支持手段落后。在颁发运行许可时,民航监管机构不了解、不掌握该航线的具体运行情况是导致事故发生的间接原因之一。然而,其根本原因在于民航监管信息支持手段落后,不能同步掌握航空公司航线运行的实际情况。 五是民航监管的调控手段不足。“8·24”空难的调查报告认为,民航监管机构“督促解决不到位”是造成“8·24”空难的间接原因之一。从管理上讲,造成“督促解决不到位”的根源在于民航监管机构的调控手段不足。这表现在:一是法律依据和手段不足,二是对于企业安全风险的评估还没有形成。 服务与监管角色的冲突 值得一提的是,民航监管的服务与监管两个角色容易发生冲突。这主要是由以下原因造成的: 第一,政策导向不明确。目前,改进监管体系的主要障碍在于政策导向不明确,致使相关工作难以启动、无法深入,如主任监察员权责不对等、监察员疲于应付上级督查等。一体化的资源配置、专业化的运行管理和系统业务流程建设的前提在于,民航监管体系是否具有一贯清晰的政策导向。解决监管体系与社会期望间存在差距的问题,需要通过一贯清晰的政策导向,在方向明确的基础上,解决主体投入的问题。 第二,标准不明确。《调查报告》还指出,“河南航空有限公司(Henan Airlines Co.,Ltd.,简称“河南航空”)主运行基地变更补充运行合格审定把关不严”也是导致空难发生的一个间接原因。事实上,对航空公司的补充运行合格审定有很多类型,至少包括新引进机型、新引进飞机、新增区域、新增航线等。不同类型的补充运行合格审定的把关标准不能一概而论,而且补充运行合格审定常常受到人员、时间和资源等条件的约束限制,审定工作应该做到什么程度,不同监管机构和监察员的做法都不尽相同。 由于把关缺乏标准,对于诸如什么才是严格审定、怎样才能做到严格把关、什么问题才算是运行当中危及安全的隐患等问题,监察员经常会与企业产生异议和争执。 第三,程序不规范。调查报告还提到,“向河南航空颁发哈尔滨至伊春《国内航线经营许可登记证》程序不规范”也是造成事故的间接原因。这在一定程度上反映了民航监管机构在实际监管中“服务”和“监管”两者如何兼顾的角色冲突问题。一方面,如果严格按程序审批,难免会使企业错过市场机会,造成航班无法按计划运行;另一方面,为企业着想,又可能出现程序执行不到位的情况。在监管运行层面片面提倡“服务”和“监管”两者并重的做法,往往使一线监察员陷入两难境地。 对未来改革的思考 从对民航监管运行的反思和监管体系的探究来看,定位不准、能力不足、动力不强是导致“有关民航管理机构监管不到位”的主要原因。而造成上述问题的主要原因又在于,构成监管能力框架中的资源、管理、流程、政策等各要素之间不能发挥协同效应。因此,改变民航监管体系的现状,需要发现和寻找能够提高监管能力要素及其协同效应的解决方案。 一是完善SMS建设,建立高效、多层次的外部监管体系。在SMS建设初期,民航监管机构应当注意推动企业以系统和制度建设促进安全文化的成长,用实实在在的风险管理、安全保证工作去促进安全文化。在SMS构建后的试运行阶段,监察员一方面要把握尺度,给企业一定的时间去完善;另一方面针对SMS运行中存在明显缺陷的公司,应当采取限制运行的手段来督促公司整改。 二是整合民航监管技术资源,健全主任监察员制度。专业化管理的核心在于专家治理。建议强化对主任监察员的信息支持、技术支持和人力支持,从而全面、及时、细致地实施监管工作。 三是推进新型业务流程管理,健全资源一体化配置。由于人力和经验的限制,单纯依靠自身力量进行业务流程开发,费时费力又难免存在错漏和风险。因此,更好的办法是引进、理解、消化和利用国外的先进做法。建议下一步飞行标准工作的重点应当放在全面吸收、消化、引进最新的FAA8900.10监察员手册。此外,还应当对航空企业的运行,按照系统安全和流程管理的方法进行系统建模。在此基础上,按照系统、子系统、要素重新设置监察项目,并在形成监察员专业技术等级的基础上,根据监察项目的复杂性和监察员的资质能力来分配和管理监察任务,从而解决资源一体化配置和监察员主体投入的问题。 四是优化民航监管信息管理体系,集成创新监管方式。在业务流程建设的基础上,应当通过推进信息化建设来解决监管体系内外的信息共享与决策协同问题。大力推进飞行标准监管系统建设,将为飞行标准监管工作带来监管方式的转变、监管效能的提升,有效地缓解行业规模发展带来的安全管理压力,从而更好地满足社会对民航安全运行的需求。 (责任编辑:朱亮) |
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